民法典是旅游市场监管的重要遵循

发布时间: 2020-09-18    来源:中国旅游报
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《中华人民共和国民法典》(以下简称“民法典”)被誉为“社会生活百科全书”,不仅是作为平等主体的公民、法人或非法人组织从事民事活动的法律依据,也是作为行使公权力主体的各级政府及文化和旅游主管部门行使旅游市场监管职权的法律依据。

5月29日,中共中央政治局就“切实实施民法典”举行第二十次集体学习。习近平总书记在主持学习时强调,各级政府要以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设,把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺,不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定。

政府及文化和旅游主管部门在日常旅游市场监管工作中,应该在哪些方面、哪些环节、哪些工作中依据民法典作出监管决策、履行监管职能呢?从内容和意义上考量,民法典作为依法监管的法律依据,其对旅游市场监管工作的影响主要体现在以下几个方面。

各级政府机关及文化和旅游主管部门在制定有关旅游监管方面的立法、规范性文件时应遵循民法典。民法典第二百七十九条规定:“业主不得违反法律、法规以及管理规约,将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的,除遵守法律、法规以及管理规约外,应当经有利害关系的业主一致同意。”行政机关在制定民宿管理规章、规范性文件时,必须遵循法律优位原则,必须遵循民法典关于住宅改变为经营性用房的规则,应当与民法典保持一致,不得违法调整民法典有关住宅用途调整的规则、条件。

民法典第三条明确规定: “民事主体的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,任何组织或者个人不得侵犯。”据此,旅游经营者的人身权利、财产权利以及其他合法权益受法律保护,包括政府及其部门在内的任何组织或者个人不得侵犯。基于依法行政要求,政府机关的行政行为必须遵循民法典的规定,不仅不得侵害旅游经营者在行政法上的权利(如旅行社在接受行政处罚中的陈述权、申辩权、提出行政复议权、提出行政诉讼权等),同样也不得侵害作为民事主体的旅游经营者在民法上的权利(如财产权、名誉权等)。如果行政机关的行政行为侵害了民事主体的民事权利,如违法关停旅游景区、违法要求旅游经营者对不可抗力引发的旅游纠纷承担法律责任等,旅游经营者可以行政相对人的身份申请行政复议或提起行政诉讼,因行政机关的违法行为遭受财产损失的,还有权申请国家赔偿。我国行政复议法和行政诉讼法确立保护的“人身权、财产权等合法权益”,既包括旅游经营者在行政法上的权益,也包括当事人的民事权益。这就是说,行政机关的行政行为如果侵害了旅游经营者的民事权益,旅游经营者的合法权益同样受到行政复议法、行政诉讼法、国家赔偿法的保护。

守法经营是民法典对旅游经营者明确设定的法律义务。如民法典第八十六条规定:“营利法人从事经营活动,应当遵守商业道德,维护交易安全,接受政府和社会的监督,承担社会责任。”无论是旅行社,还是旅游景区、旅游饭店以及其他旅游经营者,作为营利法人从事旅游经营活动,必须接受包括文化和旅游主管部门在内的相关政府部门的监督,这就表明民法典为旅游经营主体从事某项旅游经营活动设定了行政法上的义务。它表明,旅游经营主体从事旅游市场经营活动,必须依法接受文化和旅游主管部门的行政监管,参与旅游行政监管法律关系。

政府对旅游投资项目的监管应贯彻民法典确立的诚信原则。诚信原则是民法典总则部分确立的原则,也是市场经济正常运行的基本保障。目前,诚信原则已经引入政府管理、行政监管之中。《优化营商环境条例》明确提出,要大力推进政务诚信,建设诚信政府。明确要求地方各级政府及其有关部门应当履行向包括旅游经营者等市场主体依法作出的政策承诺以及依法订立的各类合同,不得以行政区划调整、政府换届、机构或者职能调整以及相关责任人更替等为由违约毁约。因国家利益、社会公共利益需要改变政策承诺、合同约定的,应当依照法定权限和程序进行,并依法对包括旅游经营者在内的市场主体因此受到的损失予以补偿。

从最高人民法院裁判文书网公布的案例来看,一些地方政府以生态保护、环境治理等为名,随意撕毁、变更旅游投资协议,给旅游投资者造成了巨额的非经营性损失,严重侵害旅游投资者的合法权益,影响当地政府的公信力。由此看来,民法典确立的诚信原则,应当成为政府对旅游投资市场监管遵循的原则。

民法典的生命力在于实施,民法典的权威也在于实施。各级文化和旅游主管部门应秉持法治思维,在旅游市场监管中严格遵循民法典的原则、理念、规定,尊重旅游经营者的各项权利,维护旅游经营者的合法权益,为推进旅游业高质量发展奠定坚实的法治基础。

(作者为北京第二外国语学院文化和旅游政策法规中心副主任)

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